[摘要] 由于这是广州成立市级城市更新局后，出台的系列新文件，多少意味着“三旧”改造政策体系向城市更新政策体系的过渡，因而有不少新的亮点值得关注，基于实际操作来看，有些细节还需进一步完善。
广州近日推出城市更新1+3系列文件——《广州市城市更新办法》及《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》、《广州市旧城镇更新实施办法》征求意见，一旦通过，现行的“三旧”改造文件将废止。（8月19日新快报）
由于这是广州成立市级城市更新局后，出台的系列新文件，多少意味着“三旧”改造政策体系向城市更新政策体系的过渡，因而有不少新的亮点值得关注，基于实际操作来看，有些细节还需进一步完善。
去年我们在为区级更新办开展“城中村”、“旧村”改造动态管理机制的调研，了解到当前旧改中存在的一些困境，对照新政，难免担心有些政策难以落实。
当然，其中有些政策是完善了——如公共服务设施应同步配套，片区策划方案中公建设施面积占比不能低于30%，尤其是实现“雨污分流”和“三线”下地；涉及拆迁应先安置后拆迁，不得暴力或非法拆迁，等等，有可喜的改进。
但一些关键性问题似乎仍有完善的必要。一是引入公咨委和村民理事会。设立公众咨询监督委员会是广州的创举，但公咨委更多应定位为决策咨询委员会，而不是监督委员会，前者职能较容易把握，后者职能可能缺乏法律基础。在实践中，临时设立的公咨委也缺乏必要的权力、时间和经费去实施有效的监督。反而是党代表、人大代表、政协委员这样的“两代表一委员”体制应该在旧改中出现，并且行使监督权于法有据。虽然公咨委也有遴选机制，但民意代表未必能行使监督权。
二是禁合作企业事先介入改造。新政提出，在改造方案批复前，村集体不得自行选取合作企业；参与投标的企业应当未参与与改造相关的策划、摸查、顾问工作。我们在调研中发现，大多数城中村都有开发企业“潜伏”，有些还深度参与了改造方案的策划和制定。其实，基层政府也反复强调不认可开发企业提前介入，但村集体也有为难——如制定改造方案一般要几十万元，如果由村里承担，又担心方案被否，几十万元泡汤，因而要求要么允许开发企业参与，要么由政府来承担这笔经费。如果执行新政，那么已经介入的开发企业怎么办？招标时如果没有“倾向性条件”，是否应该给前期参与的开发企业以补偿？
三是村80%成员同意可自主或合作改造。相对于旧政的两个90%的门槛，新办法只要80%村民同意就可启动改造，这是有利于“城中村”改造的推进的。通常在村里往往有20%-30%的摇摆族，或者是担心得不到合理补偿，或是出租屋赚钱多舍不得改造，或是因为村委选举失意的一方发泄不满，也有因方案迟迟得不到批复而转变态度的，等等。这部分人群是一个动态的变数，只能一边完善方案，一边积极争取。
如果迈过了这个门槛，新政是支持“自主改造或合作改造”的，这里显然与村集体不得自行选取合作企业的规定有矛盾。村集体不接触开发企业怎么谈合作开发呢？村集体自主开发可不可以借助一些社会力量（如建筑施工单位）呢？
此外，新政基本上坚持了原来的补偿标准，即一户按280平方米、3层半补偿，对违法建筑也划定2007年6月30日为界限，之前减半补偿，之后不补偿。在实际工作中，往往是由开发企业来与村集体协商对违法建筑的补偿问题，而开发企业要多补偿又往往要求提高容积率。因此，如果政府要坚持对期限之后的违法建筑不补偿，又不能采取强制性拆迁，又不让开发企业与村集体协商妥协，估计很多“城中村”是难以全面改造的。
好在新政也有“微改造”（包括整治修缮和局部改造）的选项，这也许是今后城市更新的一条主要路径，毕竟相对容易一些。总之，旧改新政还可以进一步完善，使之更具操作性。
（作者是广州市社科院高级研究员）
彭澎
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