[摘要] 前天通过表决的《广州市历史文化名城保护条例》(下称《条例》)引人关注之处,是剔除了传统风貌建筑的保护。广州刚刚完成的史上大规模的文化遗产普查(下称“五普”),评出传统风貌建筑线索3000多处,专家们担心如果放弃保护,那意味着“五普”的工作白做了,还会出现抢拆,呼吁应尽快梳理、评估,转为历史建筑保护。
刚通过的《广州市历史文化名城保护条例》受关注处
前天通过表决的《广州市历史文化名城保护条例》(下称《条例》)引人关注之处,是剔除了传统风貌建筑的保护。广州刚刚完成的史上大规模的文化遗产普查(下称“五普”),评出传统风貌建筑线索3000多处,专家们担心如果放弃保护,那意味着“五普”的工作白做了,还会出现抢拆,呼吁应尽快梳理、评估,转为历史建筑保护。
专家:传统风貌建筑有上位法依据
广州立法应更有针对性更切合本地实际
早在2014年开始实施的《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》(下称《办法》)中规定,未达到文物和历史建筑标准的不可移动文化遗产线索,由所在地的区人民政府登记为传统风貌建筑。而《条例》一审稿中也曾有这一概念,列入保护。但在对二审稿审议时被剔除,市人大法制委主任委员陈小清解释,主要是上位法并无依据,如果扩大上位法的保护对象,会限制房屋产权人的权益,不符合物权法的要求。另外,传统风貌建筑的认定标准很难与历史建筑的认定标准区分开来,传统风貌建筑若确有必要保护,可以将其确定为历史建筑,没有必要再创设一个上位法没有规定的保护对象。
对此,广州市名城委委员汤国华教授指出:其实,传统风貌建筑已有上位法。住房和城乡建设部颁发的,2014年12月29日起施行的《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》第十五条就规定“传统风貌建筑”作为历史文化街区的保护对象。现在编制历史文化名城、历史文化街区、历史文化名镇名村保护规划,都是以住房和城乡建设部颁发《历史文化名城名镇名村保护规划编制要求(试行)》为依据,怎么可以说没有上位法呢?
曾参与过《条例》讨论的同济大学建筑学院教授张松也认为:“没有上位法依据的说法很勉强,传统风貌建筑这个概念国家相关规范中已有,是历史文化名城和历史文化街区保护层面一定会涉及的对象,也就是已公布文保单位和历史建筑之外,有一定价值和文化意义、或有一定地方特色的建、构筑物,好像并不是广州的原创、或说没有依据的对象。”
从地方立法与上位法的关系看,他指出:“国家条例在有效,广州市的地方条例应当是更具针对性、更切合本地实际或需要的法规。否则为什么还需要广州再制定一个条例呢,执行国家、省的条例就行了。再说广州条例中的传统村落目前也没有上位法,其他如城市更新、三旧改造也没有上位法,不是也出来了相关的政策法规了吗?”
“我个人认为,上位法没有,地方立法只要和上位法不抵触,是可以有的。在城市建设与管理、历史文化保护、环境保护这三个事项上,市一级有立法权。目前的做法是比较保守,但不能说它错。”暨南大学法学院教授刘文静说。
市名城委委员王世福教授则提醒:“立法必须评估未来产生的实际反应和影响,一旦‘删除’传统风貌建筑,可能出现的实体性抢拆或其他不利结果,也应该予以考虑。”
专家:可制定政府规章
或修改历史建筑标准扩大保护范围
从“五普”中产生的3000多处传统风貌建筑线索能否得到保护?
张松指出,从专业技术层面上说,历史建筑与传统风貌建筑的确在大概念上没有原则性区别。“如果相关人士认为名城保护是重要的,那么这3000多处传统风貌建筑线索是应当尽可能保护的,如果因上位法欠缺而面临被拆或改造,恰恰需要地方法规做出必要的规定。否则,此前的调查、研究、公众参与、媒体宣传等,包括各种投入,是否会因没有法律条文依据而导致前功尽弃呢?这样的条例修改是不是也没有实现应达到的预期目标呢?”
“要保护传统风貌建筑,补救的方法还是有的,一是可以单独制定市政府规章,类似于《办法》;或者是修改现在的《办法》,把历史建筑的保护范围扩大。内容相近的把它们合在一起。”刘文静建议。
一直关注文化遗产保护的市人大代表陈安薇也认同:“应该把有保留价值但尚未被列为文物建筑的老建筑都放在同一个概念里,就是把历史建筑和传统风貌建筑都放在一起。建议完善历史建筑的定义。”
汤国华表示:“目前广州评定历史建筑的标准偏高了,已接近准文物,比国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》规定要高。如果把传统风貌建筑列为历史建筑,就要修订《办法》,要调整历史建筑的认定标准,要回归国家条例所规定的标准。把历史建筑分3级认定和保护,一级是准文物,二级是一般历史建筑,三级是传统风貌建筑。”
“广州是否把“五普”中的3000多处传统风貌建筑全部列入历史建筑?当然这需要进一步的梳理和评估,但也许至少有80%的应转为历史建筑,当然列入历史建筑名单后应该还可以分级保护的,但工作进展要快,主管部门采取有效行动,这样才能证明不是有人以一些法律概念为托词,其实就是不想保护。”张松呼吁。
一直负责广州历史建筑名录普查、推荐的华南理工大学刘晖博士还提出另一种保护思路:“传统风貌建筑不再作为《条例》的法定概念,应采取有别于历史建筑的更灵活宽松的保护方式,以指导和激励为主,不用禁止性和强制性手段。根据《办法》,3000多传统风貌建筑线索都应由各区登记公布,不能任其自生自灭。对骑楼街和传统村镇等风貌集中成片地区应尽快划定历史风貌区,进行整体风貌控制和保护。”
业主:担心保护外立面找不到原装
专家:要提供修缮指导,延续外观风貌
越秀区新南街8-3至8-9号民居已被评为传统风貌建筑线索。业主之一、在新南街居住超过半个世纪的周女士说起老房子非常自豪:“老房子有80多年历史,如果保护,我同意不改变外立面,但以后门窗破损了不能用,到时要换,找不到原装的怎么办?我可能就会考虑铝合金窗和防盗门。担心就是,万一要维修,手续麻烦,要跑各个部门报批。”
对此,刘晖认为,要提供修缮技术指导,确属危房需要重建的,也要延续外观风貌。王世福教授则认为,对于传统风貌建筑,仅需确定其禁止拆除的,与城市公共空间形成历史景观意义的部分,从法理上讲,是产权者在追求开发利益大化过程中的一种社会责任。汤国华教授表示,政府有保护历史建筑外立面风貌的责任。但不应该干预二级和三级历史建筑室内的部分。
链接
历史建筑国家标准与广州市标准对比
《历史文化名城名镇名村保护条例》
第四十七条
(一)历史建筑,是指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值,能够反映历史风貌和地方特色,未公布为文物保护单位,也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。
《广州市历史文化名城保护条例》
第十三条【历史建筑的认定标准】
建成三十年以上且未被确定为不可移动文物,符合下列条件之一的建筑物、构筑物,可以确定为历史建筑:
(一)反映广州历史文化和民俗传统,具有特定时代特征和地域特色;
(二)建筑样式、结构、材料、施工工艺或者工程技术反映地域建筑、历史文化、艺术特色或者具有科学研究价值;
(三)与重要政治、经济、文化、军事等历史事件或者著名历史人物相关的建筑物、构筑物;
(五)其他具有历史文化意义的建筑物、构筑物。
建成不满三十年,但符合前款规定之一,突出反映地方时代特点的建筑物、构筑物,也可以确定为历史建筑。
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